2014年，酝酿十年、历经四审群益证券，被业内视为“经济宪法”的《中华人民共和国预算法》完成首次大修，党的十八届三中全会部署的财税体制改革任务得以依法推行。2024年，党的二十届三中全会对新一轮财税体制改革作出全面部署，明确将“健全预算制度”。着眼于改革于法有据，《预算法》修改无疑是必要之举。
近期，财政部将《预算法》修改纳入2025年立法工作计划，为新一轮修法工作按下加速键。在受访学者看来，为破解中国财税制度建设中预算管理碎片化、地方财力失衡、绩效约束缺位等深层矛盾，《预算法》修改紧迫性较强。为适应新一轮财税体制改革任务以及当前财政收支“紧平衡”态势，《预算法》需要进行一次大修。
为改革提供制度保障
预算制度是财税制度的重要内容。每一次《预算法》修改，都助推了财税体制改革进程。在业界普遍认识中，只有作为财税领域“基本法”的《预算法》修改取得突破，财税改革才能推进。
鉴于现行《预算法》的多数条款自2014年大修后未作改动，部分《预算法》条款已难以适应新一轮财税体制改革的目标。党的二十届三中全会召开以来，业界有关修改《预算法》、为改革提供重要制度保障的呼声渐起。
今年全国两会期间，全国人大代表、新疆维吾尔自治区人大常委会副主任买买提明·卡德建议加快修改《预算法》。他指出，现行《预算法》在转移支付、绩效管理、政府债务等方面已不能适应当前党中央关于预算管理的新要求。
“财政体制是国家治理的基础和重要保障，《预算法》需在法律层面落实宏观经济治理体系顶层设计。”中国人民大学法学院教授朱大旗在接受记者采访时表示，当前中国财政收支面临“紧平衡”风险，强化预算约束、财政风险防控体制机制的法治化已成当务之急。
现行《预算法》并未涵盖与数字经济新业态发展相适应的税收治理及预算统筹规则群益证券，未来如何应对新业态、新经济发展，已成为财税系统必须回答的重要命题。
修法理顺央地财政关系
解决中国财政事权、事责与财源划分不明晰，地方税体系不健全等问题，是新一轮财税体制改革的主攻方向。尽管现行《预算法》第三章专章规定了“预算收支范围”，但《预算法》并未对政府间事权、财政支出责任、收入划分等做规定。
在财政运行实践中，中央通过转移支付统筹近70%的地方财政支出，但专项转移支付项目繁杂，配套要求多，不利于地方财政统筹，挤压地方财政自主空间。
在修改《预算法》时明确中央与地方事权、财政支出责任和预算收入的划分，是构建现代财政制度的核心内容和重要任务。朱大旗认为，应该立足于中国单一制国家的国情，按照《宪法》关于央地国家机构职权划分应“遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性原则”的要求，通过立法较为系统地规定中央和地方的事权、财政支出责任、预算收入划分与转移支付机制。
“建议在《预算法》中新增条款，细化中央与地方支出责任类别、分税收入划分原则，并对转移支付设定分类标准与透明公开的法律机制。”中国人民大学财政金融学院教授代志新对记者说。
“花钱无效不担责”待解
近年来，绩效结果与预算调整、部门问责的联动不足，“花钱无效不担责”现象依然存在，已成为财政系统的“老大难”问题。通过《预算法》修改，解决预算绩效管理“软约束”问题，正是我国推进新一轮财税体制改革的关键所在。
朱大旗指出，“绩效结果与预算调整脱钩、部门责任虚化”的现象，本质上是预算绩效管理法治化不足、激励约束机制缺失的必然结果和体现。
中央财经大学财政税务学院教授肖鹏对记者表示，《预算法实施条例》和《预算法》实施相关细则，带来绩效结果与预算调整、部门问责的联动不足，加剧“花钱无效不担责”情况发生。
破局地方“减税竞赛”
作为政府用来激励科技创新的重要手段，税式支出尚未被纳入《预算法》的调整范围，因其规模大小、效果好坏、成本高低缺少监督，易形成“财政黑箱”。
所谓税式支出，是指通过减免税方式实现财政目标，其本质上属于“隐性预算”。多年来，地方政府在GDP考核压力下，常常通过“一事一议”的税收返还、减免等“政策洼地”来招商引资。整体来看，区域性税收优惠政策的泛滥，既导致国家应有财力的减少，也破坏了市场营商环境的公平。
“将税式支出纳入全周期监管，不仅可以堵住财政收入流失的漏洞，还能让税收优惠政策从‘地方招商筹码’回归到‘国家创新引擎’本位。”朱大旗对记者说，当每一分税收减免优惠都在税式支出预算阳光下运行，并与创新实效刚性挂钩时，才能真正激活科技创新的“造血能力”，而非陷入“减税竞赛”的内卷漩涡。
在上海交通大学财税法研究中心副主任王桦宇看来，税式支出或税收优惠激励的问题，如果符合《预算法》的规定和统一大市场建设的要求，是可以存在和保留的。他向记者强调群益证券，对税式支出或税收优惠激励的规范，重点是纳入预算治理范围内，通过预算监督来规范税式支出和税收优惠激励政策的适用。
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